【热点评论】进一步规范行政裁量权丨4个方面，了解国务院最新意见要点、亮点

行政裁量权是政府行政执法和法治建设的重要工具，但因其具有弹性的自由裁量空间，也更易被滥用或造成同案不同判等现象。行政裁量权基准制度作为我国行政系统控制裁量权的三种主要自制措施之一，因其具有对法定授权范围内的裁量权予以“情节的细化”和“效果的格化”的明确性，近年来受到政府的认可，被迅速推广。

2022年7月29日，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），就规范行政裁量权基准的制定、适用、管理、监督等有关事项提出明确要求。

本次《意见》的出台是我国对行政裁量权基准制度顶层设计的进一步完善。本文结合国务院已发布的政策解读及介绍文件，从以下四个方面对《意见》的制定要点、亮点作进一步梳理与解读。

01

制定主体、职责权限、程序及发布形式

《通知》出台之前，行政裁量权基准制定主体较为混乱。全国省级、设区的市级、区（县）级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准共约5000多部。上到国务院部委下到县政府部门均可制定裁量权基准。

另一方面，由于行政裁量权基准的制定主体没有清晰合理地划分，“多龙治水”“多头监管”现象时有发生。同一事项多部门、多单位制定基准，无法给执法人员提供准确指引，造成同案不同判、执法一刀切的现象。

本次《意见》的出台，明确了裁量权基准制定的行为边界，划清裁量权基准的制定与法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件的制定在制定权限和程序上的区别。

一是在制定主体、职责权限方面。明确了行政裁量权基准的各级制定主体及其职责权限。对于“省级和设区的市级人民政府及其部门”可以依照法律、法规、规章以及上级行政机关制定的行政裁量权基准，制定本行政区域内的行政裁量权基准。对于“县级人民政府及其部门”仅可在法定范围内，对上级行政机关制定的裁量基准的“标准、条件、种类、幅度、方式、时限”予以合理细化量化。

二是在制定程序和发布形式方面。明确根据行政裁量权的类型确定行政裁量权基准的发布形式。以规章形式制定行政裁量权基准的，要履行《规章制定程序条例》规定的程序。以行政规范性文件形式制定行政裁量权基准的，要履行《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定的程序。

02

适用领域、基准内容及具体要求

目前，各级各类行政机关制定的行政裁量权基准制度大多局限于行政处罚领域，对于其他领域的裁量基准研究屈指可数。

经检索，全国已单独制定“行政许可”裁量权基准的单位仅大连市食品药品监督管理局（现市监、药监局）、广西省卫计委（现卫健委）、湖南省公安厅、发改委等个别主管部门，更别提行政确认、行政给付、行政强制等其他领域的裁量权基准了。基于上述情况，以偏概全认为“行政处罚”裁量权基准与其他具体行政行为裁量权基准的制定、适用逻辑无异，具有普遍性和一般性的不在少数。

首先，《意见》对此作出回应，应明晰行政裁量权边界，确保行政机关在不同具体行政行为执法过程中有细化量化的尺度，对行政处罚、行政许可、行政征收征用、行政确认、行政给付、行政强制、行政检查等行为均应得到有效规范。

其次，在行政处罚领域基准内容方面。虽然该领域的裁量权基准研究、应用较为成熟，但实践中行政机关在内容制定上仍有不规范之处。《意见》对此强调“行政处罚”裁量权基准应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容，并严格依照《行政处罚法》有关规定，明确不予处罚、免于处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次，处罚幅度要明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形。

最后，在裁量权基准适用方面，《意见》也明确提出具体要求。如：行政机关在作出行政执法决定前，以及在行政执法决定书中要告知适用基准情况；若行政裁量可能出现“明显不当、显失公平或行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的”情形，赋予了执法机关根据个案的实际情况公平合理适用裁量基准的义务与职责，但仍要严格按照规定调整适用等。

03

规范管理和落实监督

行政程序监督也是我国行政系统规范裁量权的重要自制措施之一，主要通过立法和行政系统内部监督制度予以实现。

目前，不少省市已通过立法落实行政程序监督，如：制定本行政区域范围内的《行政执法监督条例》《行政程序规定》等文件。

另一方面，合理利用政务公开、执法检查、行政复议、公众投诉等行政手段也是规范行政裁量权的重要方式，由于这些行政程序制度散落于单行法中，并未有机整合为行政系统内部监督制度，充分发挥规范行政裁量权的效果。

《意见》的最大亮点之一在于将行政裁量权基准的制定作为一项法定职责予以明确，并将设定了相应的管理和监督机制。

一是在规范管理方面，明确行政裁量权基准制定后要按照规章和行政规范性文件备案制度予以备案。同时强调推进技术运用，将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引；

二是在落实监督方面，强调通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式，加强对行政裁量权基准制度执行情况监督检查，强化日常监督管理。充分发挥行政系统内部监督功能。

04

热点问题回应

以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题是行政执法中饱受诟病的常见问题。值得一提的是，《意见》对于上述热点问题予以了明确回应。

为防止以罚代管，《意见》明确实施行政处罚，要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平；为防止逐利执法，严格禁止以罚款额度进行创收、排名或者作为绩效考核的指标；为防止过度处罚，要求行政机关要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化、量化行政处罚裁量权基准。同时对于因不规范适用行政裁量权基准造成严重后果的，明确要依规依纪依法严格追究有关人员责任。

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